Strukturwandel und Industriepolitik im Ruhrgebiet – Ein historischer Überblick

Allgemein

Von Jürgen Klute

Das Ruhrgebiet existiert als Industrieregion seit der Mitte des 19. Jahrhunderts. Es entstand, weil zwischen Ruhr und Lippe große und für die damalige technische Entwicklung gut zugängliche Steinkohlevorkommen vorhanden waren, die für die neue Industrie als Energiequelle gebraucht wurden. Da es kostengünstiger war, Erze zu den Kohlenlagerstätten zur Weiterverarbeitung zu transportieren als der umgekehrte Weg, errichtete man um den Bergbau herum schnell Hochöfen und Stahlwerke ebenso wie Chemieanlagen, da Kohle auch ein Chemierohstoff ist. Insbesondere bei der Herstellung von Koks fallen «Abfallprodukte » an, die sich zu einer Vielzahl von chemischen Produkten weiterverarbeiten lassen. Infolge der sprunghaften Ausweitung der Elektrifizierung nach dem Ersten Weltkrieg wurde Steinkohle dann auch in zunehmend größeren Mengen für die Stromgewinnung eingesetzt. Die im Ruhrgebiet aufgebaute Industriestruktur hing folglich als Ganze in sehr hohem Maße von der Kohle als Grundstoff ab. Nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich diese auf die Kohle ausgerichtete Industrielandschaft tief greifend verändert. In der Gegenwart sind nur noch wenige Restbestände dieser alten Struktur vorzufinden.

So wurde in einem sozialpartnerschaftlichen bzw. korporatistischen Dreieck von Montanindustrie, Politik und Gewerkschaften seit den 1950er Jahren eine Reihe von politischen Instrumenten und Maßnahmen entwickelt, um den Strukturwandel zu organisieren. Man kann diese Instrumente und Maßnahmen als in zwei gegenläufige Richtungen gleichwohl parallel zueinander verlaufenden Linien darstellen: Eine Linie verfolgt den geordneten Abbau der Montanindustrie. Und die gegenläufige Parallele verfolgte die Ziele, Ersatz zu schaffen für die wegfallenden Arbeitsplätze der Montanindustrie und den Wirtschaftsstandort Ruhrgebiet zukunftsfähig zu machen.

Das Ruhrgebiet existiert als Industrieregion seit der Mitte des 19. Jahrhunderts. Es entstand, weil zwischen Ruhr und Lippe große und für die damalige technische Entwicklung gut zugängliche Steinkohlevorkommen vorhanden waren, die für die neue Industrie als Energiequelle gebraucht wurden. Da es kostengünstiger war, Erze zu den Kohlenlagerstätten zur Weiterverarbeitung zu transportieren als der umgekehrte Weg, errichtete man um den Bergbau herum schnell Hochöfen und Stahlwerke ebenso wie Chemieanlagen, da Kohle auch ein Chemierohstoff ist. Insbesondere bei der Herstellung von Koks fallen «Abfallprodukte» an, die sich zu einer Vielzahl von chemischen Produkten weiterverarbeiten lassen. Infolge der sprunghaften Ausweitung der Elektrifizierung nach dem Ersten Weltkrieg wurde Steinkohle dann auch in zunehmend größeren Mengen für die Stromgewinnung eingesetzt. Die im Ruhrgebiet aufgebaute Industriestruktur hing folglich als Ganze in sehr hohem Maße von der Kohle als Grundstoff ab.

Nach dem Zweiten Weltkrieg hat sich diese auf die Kohle ausgerichtete Industrielandschaft tief greifend verändert. In der Gegenwart sind nur noch wenige Restbestände dieser alten Struktur vorzufinden.

Es gibt dafür mehrere Ursachen. Eine dieser Ursachen ist geologischer Natur. Die Kohlenvorräte sind naturgemäß begrenzt. Zwischen Ruhr und Lippe sind heute kaum noch abbaufähige Kohlenvorräte vorhanden. Nördlich der Emscher gibt es sie bis hin zur Nordsee zwar noch in erheblichem Umfang, sie befinden sich allerdings in Tiefen, die die Abbaukosten weitaus teurer machen als die gegenwärtigen Weltmarktpreise für Kohle. Die zweite Ursache ist politischer Natur. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs brach die Kohlenproduktion in Deutschland nahezu zusammen: von 127 Millionen Tonnen geförderter Kohle im Jahr 1938 auf 33 Millionen Tonnen 1945. Um den Markt in Deutschland nach der Befreiung vom Nationalsozialismus einigermaßen mit Kohle – damals die Schlüsselenergie – zu versorgen, wurde 1947 die Deutsche Kohlenbergbau-Leitung (DKBL) gegründet. Die DKBL hat die Kohleförderung und die Versorgung des Marktes gesteuert und sichergestellt. 1951 haben Belgien, Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) gegründet, die auf eine Integration der Kohle- und Stahlmärkte dieser sechs Länder zielte. Im Zuge der späteren Entwicklung der EU und des Binnenmarktes (seit 1993) wurde die staatliche Subventionierung des Steinkohlenbergbaus reglementiert und ihr Auslaufen schließlich auf 2018 festgelegt. Danach sollte die Kohlenproduktion vollends dem Markt überlassen werden, was angesichts der Weltmarktpreise für Steinkohle das definitive Ende des Ruhrbergbaus bedeutete. Am 21. Dezember 2018 wurde die Steinkohlenförderung in Deutschland denn auch endgültig eingestellt.

Eine weitere Ursache liegt in der Veränderung des Energiemarktes. Bis weit in die 1950er Jahre hinein war die Steinkohle der Hauptenergieträger für die Industrie wie auch für die privaten Haushalte. In der zweiten Hälfte der 1950er Jahre begann eine Ausdifferenzierung des Energiemarktes: Erdöl, Erdgas, Atomenergie und später dann auch regenerative Energien haben mehr und mehr die Kohle als Energieträger ersetzt.

Vor diesem Hintergrund war ein Strukturwandel im Ruhrgebiet unvermeidlich, aber wie sollte er organisiert werden? Dass der Strukturwandel nicht primär dem Markt überlassen, sondern politisch gestaltet wurde, verdankt sich einerseits dem am 10. April 1951 vom Bundestag beschlossenen Montanmitbestimmungsgesetz.

Die Montanmitbestimmung sieht eine paritätische Besetzung der Aufsichtsräte und Vorstände vor, das heißt, sie werden zu gleichen Teilen von Vertretern der Kapitalseite und der Arbeitnehmerseite besetzt. Um Pattsituationen zu vermeiden, kommt noch eine sogenannte neutrale Person als Vorsitzender hinzu. In der Praxis hat im Regelfall die Industriegewerkschaft Bergbau und Energie (IGBE) den Vorsitzenden bestimmt. Die Montanmitbestimmung, der hohe gewerkschaftliche Organisationsgrad von über 90 Prozent in den Betrieben und die enge Verknüpfung zwischen IG Bergbau und SPD hat der Arbeitnehmerseite einen sehr großen Einfluss auf die Gestaltung des Strukturwandels im Ruhrgebiet ermöglicht.

Auf der anderen Seite gab es aus politischer Sicht ein enormes Interesse, den Prozess des Strukturwandels politisch und sozial steuerbar und beherrschbar zu halten. 1950 zählte das Ruhrgebiet 145 Schachtanlagen mit 435.000 Beschäftigten. Im Spitzenjahr des deutschen Steinkohlenbergbaus, 1957, existierten 173 Schachtanlagen mit insgesamt 607.000 Beschäftigten. Hinzu kamen damals noch 63 Kokereien und 22 Brikettfabriken. In den vom Bergbau abhängigen Wirtschaftsbereichen arbeiteten mindestens noch einmal so viele Beschäftigte. Die Eisen und Stahl erzeugende Industrie als die zweite Seite der Montanindustrie ist hierbei noch nicht mitgerechnet. Die Einwohnerzahl des Ruhrgebiets lag 1950 bei knapp 3,9 Millionen. So wurde in einem sozialpartnerschaftlichen bzw. korporatistischen Dreieck von Montanindustrie, Politik und Gewerkschaften seit den 1950er Jahren eine Reihe von politischen Instrumenten und Maßnahmen entwickelt, um den Strukturwandel zu organisieren. Man kann diese Instrumente und Maßnahmen als in zwei gegenläufige Richtungen gleichwohl parallel zueinander verlaufenden Linien darstellen: Eine Linie verfolgt den geordneten Abbau der Montanindustrie. Und die gegenläufige Parallele verfolgte die Ziele, Ersatz zu schaffen für die wegfallenden Arbeitsplätze der Montanindustrie und den Wirtschaftsstandort Ruhrgebiet zukunftsfähig zu machen.

 

FAZIT

Nach Angaben der Wirtschaftsförderung Metropoleruhr GmbH gab es 2013 im Ruhrgebiet im primären Sektor 3.262 (0,21 %), im sekundären Sektor 419.891 (26,49 %) und im tertiären Sektor 1.162.081 (73,31 %) sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze. Zum Vergleich: 1976 waren es im primären Sektor noch 8.416 (0,47 %), im sekundären Sektor noch 1.046.836 (57,9 %) und im tertiären Sektor erst 752.858 (41,64) sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze. Die Gesamtzahl sozialversicherungspflichtiger Arbeitsplätze im Ruhrgebiet belief sich 1976 noch auf 1.808.110, im Jahr 2013 waren es nur noch 1.585.234, also 222.876 weniger. Diese Zahlen belegen noch einmal die Dramatik des Strukturwandels im Ruhrgebiet. Die enorme Verschiebung vom industriellen zum Dienstleistungssektor erklärt sich teilweise daraus, dass seit Mitte der 1990er Jahre Industrieunternehmen Teile ihrer Verwaltung in eigenständige Unternehmen ausgegründet haben und diese statistisch fortan als unternehmensbezogene Dienstleistungen galten. In einigen Bereichen, wie zum Beispiel dem Gesundheits- und Sozialwesen, dem Bereich Erziehung und Unterricht und im Bereich wissenschaftlicher und technischer Dienstleistungen, hat es aber auch reale Zuwächse an Arbeitsplätzen gegeben. Und nicht zuletzt ist die prozentuale Zunahme des tertiären Sektors auch darauf zurückzuführen, dass der Beschäftigungsanteil im sekundären Sektor deutlich geschrumpft ist und es schon allein dadurch zu einer Verschiebung des Größenverhältnisses zwischen sekundärem und tertiärem Sektor kommt.

Trotz seines Schrumpfens liegt der sekundäre Sektor im Ruhrgebiet mit einem Anteil von 26,49 Prozent immer noch rund zehn Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt. Das kann durchaus als ein Erfolg der oben skizzierten industrie- und strukturpolitischen Maßnahmen und Projekte gewertet werden. Wie die genannten Zahlen zeigen, ist es bis heute aber nicht gelungen, alle Arbeitsplätze, die im Zuge des Strukturwandels verloren gegangen sind, durch neue zu ersetzen. Das schlägt sich in den Arbeitslosenzahlen nieder: Die Arbeitslosenquote betrug im Dezember 2014 für das Ruhrgebiet (RVR) 10,4 Prozent (= 268.412 Erwerbslose) und lag damit deutlich über der der Bundesrepublik in Höhe von 6,4 Prozent.

Die Analysen des Zentrums für interdisziplinäre Regionalforschung an der Universität Bochum (ZEFIR) machen noch auf ein weiteres Problem aufmerksam. Der Strukturwandel hat offensichtlich zu einer starken sozialen Spaltung innerhalb des Ruhrgebiets geführt. Der südliche Teil, in dem die Universitäten und mehrere Fachhochschulen angesiedelt sind, hat sich wesentlich positiver entwickelt als der Norden des Ruhrgebiets. Die Trennungslinie zwischen diesen beiden Teilen des Ruhrgebiets verläuft ziemlich genau entlang der Autobahn 40, die das Ruhrgebiet in Ost-West-Richtung durchschneidet. Die Forscher des ZEFIR bezeichnen die A 40 aus diesem Grunde als «Sozialäquator» des Ruhrgebiets. Diese Spaltung haben die beschriebenen struktur- und industriepolitischen Maßnahmen nicht verhindert, sondern bestenfalls abgemildert. Gegenwärtig ist auch nicht zu erkennen, dass seitens der politisch Verantwortlichen das Interesse oder gar der Wille besteht, Maßnahmen zu ergreifen, um die Spaltung aufzuheben.

Aus verschiedenen Gründen waren in der Montanindustrie Frauen nur in der Verwaltung beschäftigt. Daher lag die Frauenbeschäftigungsquote im Ruhrgebiet lange unter dem Bundesdurchschnitt, hat sich aber durch die Tertiärisierung der Arbeitswelt des Ruhrgebiets merklich erhöht. In einigen Bereichen des tertiären Sektors stellen Frauen einen wesentlich höheren Anteil der Beschäftigten als Männer. Ein grundlegendes Problem der Tertiärisierung ist die Qualität der Arbeitsplätze. Besonders in den Bereichen Handel, Logistik, Gaststätten, Tourismus und Freizeit sind die Arbeitsbedingungen im Vergleich zu denen in der alten Montanindustrie deutlich schlechter.

Ein Teil der oben skizzierten Maßnahmen zielten darauf ab, die unmittelbar vom Strukturwandel betroffenen Arbeitnehmer*innen nicht in die dauerhafte Arbeitslosigkeit und damit in Armut zu stoßen. Sozialpolitisch war das ein sinnvolles Vorgehen. Kritikwürdig bleibt aber, dass von diesen Maßnahmen vorrangig Beschäftigte großer Unternehmen mit starken Betriebsräten und gewerkschaftlicher Vertretung profitiert haben, kaum oder gar nicht aber die Beschäftigten kleinerer Betriebe. Und nicht immer war den Beteiligten ausreichend bewusst, dass ein sozial begleiteter Arbeitsplatzabbau noch keinen Ersatz für die weggebrochenen Arbeitsplätze bedeutet. Er verlangsamt zwar gesellschaftliche Spaltungsprozesse, verhindert sie aber nicht, da der Wegfall vieler Arbeitsplätze den jüngeren Generationen den Zugang zur Erwerbsarbeit erschwert und zu oft auch unmöglich gemacht hat. Ein sozialverträglicher Arbeitsplatzabbau ist eben keineswegs auch regionalverträglich. In den Gewerkschaften wird die Entwicklung des Ruhrgebiets eher kritisch betrachtet, da die damit verbundenen Umstrukturierungen zu erheblichen Machverschiebungen zwischen den Gewerkschaften und für die Gewerkschaften überhaupt geführt haben. IG BCE und IG Metall haben enorm an Einfluss im Ruhrgebiet eingebüßt, während der von ver.di relativ gestiegen ist. Gleichzeitig haben die Gewerkschaften insgesamt an Einfluss verloren, da im Dienstleistungssektor ein signifikant niedrigerer gewerkschaftlicher Organisationsgrad zu verzeichnen ist als in der alten Montanindustrie. Damit hat sich auch das eingangs skizzierte Dreieck von Gewerkschaft, Montanindustrie und SPD überlebt, was sich auch in den Ergebnissen der Landtagswahl von 2005 widergespiegelt hat. 2005 stellte die CDU erstmals nach 39 Jahren sozialdemokratischer Dominanz in NRW wieder den Ministerpräsidenten.

 

Drei wichtige Beobachtungen sollen diese Ausarbeitung zum Strukturwandel und zur Industriepolitik im Ruhrgebiet abschließen: Zunächst zeigt der Blick auf die Geschichte des Strukturwandels, dass eine gewerkschaftlich stark organisierte Arbeitnehmerschaft, die auch im politisch-parlamentarischen Raum gut vertreten ist, eine Voraussetzung für eine effektive Wirtschafts- und Industriepolitik im Sinne der Arbeitnehmer*innen ist. Vermutlich wäre ohne den großen Einfluss der Gewerkschaften und Betriebsräte in der Montanindustrie selbige ähnlich schnell abgewickelt worden wie in Großbritannien unter Margaret Thatcher. Das hätte zu einer noch stärkeren Deindustrialisierung des Ruhrgebiets und zu einer noch stärkeren gesellschaftlichen Spaltung dort geführt.

Unter den in den letzten Jahrzehnten erprobten Ansätzen einer Industrie- und Wirtschaftspolitik im Ruhrgebiet lassen sich zwei deutlich unterscheidbare Typen ausmachen: ein integrativer und ein exklusiver Ansatz. Für den integrativen Ansatz steht das IBA-Projekt und das Projekt der Logports in Duisburg. In beiden Projekten hat die Landesregierung eine wichtige aktive, gestaltende und koordinierende Rolle gespielt. Die Notwendigkeit einer tiefer greifenden Umstrukturierung der Wirtschaft wurde in diesen Projekten adressiert, und insbesondere im IBA-Projekt wurde die betroffene Region systematisch in die Projektentwicklung und Realisierung einbezogen, auch wenn nicht alle Projekte gleich erfolgreich waren.72 Doch die meisten haben sich bisher – wenn auch erst nach und nach – als nachhaltig erwiesen. Die IBA mit ihrem methodischen Ansatz bestätigt somit die Richtigkeit der von Gabriel Colletis in seinem Aufsatz «An alternative European industrial policy?» formulierte Forderung nach einer über die verschiedenen politischen Handlungsebenen abgestimmte und koordinierte Industriepolitik. Colletis bestärkt also diejenigen Entscheidungsträger*innen, die seit Langem auf eine Überwindung der politischen Zersplitterung des Ruhrgebiets drängen.

Für den exklusiven Ansatz steht unter anderem das Projekt Neue Mitte Oberhausen. Hier haben sich die politisch Verantwortlichen darauf beschränkt, einem Investor zu ermöglichen, ohne Auflagen auf einer mit öffentlichen Mitteln aufbereiteten Industriebrache ein Projekt zu realisieren. Das Interesse des Investors war auf den Erfolg seines Projekts fokussiert, aber nicht auf die Entwicklung der Region. Weder gab es eine Analyse der Situation in der Region, noch war der Investor mit der Frage konfrontiert, wie sich das Projekt sinnvoll in eine regionale Entwicklungsstrategie hätte einbinden lassen. Entscheidend war für ihn, dass sich in einem überschaubaren Zeitraum die Investitionen an diesem Standort amortisieren. Folglich war für die Investitionsentscheidung auch nicht relevant, dass das Projekt Neue Mitte Oberhausen im Gegenzug zu den Arbeitsplätzen, die es geschaffen hat, an anderer Stelle Arbeitsplätze vernichtete – was von vornherein absehbar war und kritisiert wurde. Für die langfristige und strategische Entwicklung einer Region im Umbruch sind solche Projekte wenig förderlich.

Anfang 2015 hat der DGB Nordrhein-Westfalen das Memorandum «NRW 2020: Gute Arbeit – Nachhaltige Entwicklung» veröffentlicht.74 Es knüpft an die Stärken des bisherigen Strukturwandels an, benennt aber ebenso die sozialen und infrastrukturellen Defizite, die zunehmend offensichtlicher werden, und fordert die Verantwortlichen zu einem schnellen konzertierten Handeln auf, um das Erreichte nicht wieder zu verspielen und die Zukunft der Region aktiv zu gestalten. Wie weit diese Initiative trägt, muss sich zeigen und hängt natürlich auch von der gesellschaftlichen und politischen Unterstützung ab, die diese Initiative erfährt. Die Geschichte des Strukturwandels im Ruhrgebiet führt vor Augen, dass ein Strukturwandel nicht ein einmaliges und zeitlich befristetes Projekt ist, sondern ein permanenter Veränderungsprozess, der einer kontinuierlichen und klugen politischen Begleitung und Gestaltung bedarf.

 

 

 

 

Quelle: https://www.rosalux.de/fileadmin/rls_uploads/pdfs/Online-Publikation/5-19_Online-Publ_Strukturwandel.pdf

Bildbearbeitung: BUND/L.N.

JÜRGEN KLUTE ist evangelischer Pfarrer; 1989 bis 2006 war er Leiter des Sozialpfarramtes des Kirchenkreises Herne (Ruhrgebiet) und in dieser Funktion mit sozial-, regional-, struktur- und wirtschaftspolitischen Fragen befasst; ab 2006 Mitglied des Vorstandes der WASG und später bis 2009 des Vorstandes der Partei DIE LINKE; 2009 bis 2014 Mitglied des Europäischen Parlaments und wirtschaftspolitischer Sprecher der GUE/NGL;  seit 2015 im Ruhestand und als freier Publizist und Journalist tätig (www.europa.blog).

IMPRESSUM ONLINE-Publikation 5/2019 wird herausgegeben von der Rosa-Luxemburg-Stiftung V. i. S. d. P.: Alrun Kaune-Nüßlein Franz-Mehring-Platz 1 · 10243 Berlin · www.rosalux.de ISSN 2567-1235 · Redaktionsschluss: Juni 2019